文化憑甚麼可以例外？—台紐FTA與海峽兩岸服貿協議的比較

2014年4月10日，立法委員鄭麗君對文化部長龍應台的一段質詢，帶出了國人較少了解的「文化例外」概念，在文化藝術圈內也激起一段熱議。

文化創作或產品為什麼應該例外於自由貿易架構而被保護？又該如何例外？本文將簡單介紹何為「文化例外」，並比較台紐自由貿易協定與海峽兩岸服務貿易協議中的文化例外概念。

● 首先，甚麼是「文化例外（Cultural exception）」？

「文化例外」概念的第一次被提出是在1993年的GATT烏拉圭回合談判中，法國代表為了保護本國電影產業發展不受美國電影大量傾銷影響，主張文化產業「不同於大豆、玉米、花生」，不應以一般自由貿易談判的角度進行協商。

而在此概念被正式提出之前，1992年8月12日簽署的北美自由貿易協定中，加拿大就已經將文化產業排除在自由貿易協定的範圍之外，以保護自身的文化產業。

其後更有許多國際間對「文化例外」的實踐，例如1999年發生在韓國的「光頭運動」：

當時韓國政府對國內電影院設有每年必須播放國片日數達148天的限制，但為了加入WTO，政府擬放寬限制至92天，引發韓國電影界人士以剃光頭的強烈手段在首爾光華門靜坐抗議，最終逼迫政府收回成命，維持原有的148天限制。

2005年，在聯合國教科文組織會議中，經法國與加拿大共同提案，大會投票表決，以151票對2票通過了「保護和促進文化表現形式多樣性公約」，此為國際貿易協定談判時主張文化例外的重要法源依據：

其中第六條規定各締約方可以各種文化政策為手段，根據自身的特殊情況和需求，在其境內採取措施保護和促進文化表現形式的多樣性；

第八條規定各締約方可自行定義面臨消亡危險、受到嚴重威脅、或是需要緊急保護的文化，並可採取一切恰當的保護措施；

第二十條明定任何國家應在自有文化能夠蓬勃發展並對文化產業進行足夠保護的前提下簽訂其他條約。

2013年6月14日，在歐盟與美國展開「跨大西洋貿易及投資夥伴協議（TTIP）」之前，歐盟27個成員國的商務部長最終達成決議，宣布將把影音產業排除出此次歐美自貿談判的範圍。

● 文化為什麼可以例外？

文化例外觀念來自於對「文化多樣性」的保護，在「保護和促進文化表現形式多樣性公約」中，「文化多樣性」是被這樣定義的：

「『文化多樣性』指各群體和社會藉以表現其文化的多種不同形式。這些表現形式在他們內部及其間傳承。

文化多樣性不僅體現在人類文化遺產通過豐富多彩的文化表現形式來表達、弘揚和傳承的多種方式，也體現在藉助各種方式和技術進行的藝術創造、生產、傳播、銷售和消費的多種方式。」

類同於「生物多樣性」的概念，「文化多樣性」的確保從全球的角度來說，保留了人類自有歷史以來所創造的，多姿多采的文化風貌，對於全體人類的文化發展以至單一個體形塑自身價值觀的過程都具有極高的重要性。文化多樣性不但可以降低人類文化進程中產生錯誤的風險，也能促進少數或較弱勢文化的持續發展與自我權益的保障。

從單一國家的角度來看，文化多樣性可以幫助國家認同與價值的建立，獨立的文化發展路徑更可以強化國家的主體性，有利於建立在國際社會中的明確角色定位，改善因自然資源缺乏與資本主義運作造成的資本分配失衡所導致國家在國際社會中被邊緣化的問題。

接下來讓我們回頭來看這次的爭議：

● 海峽兩岸服務貿易協議中有沒有考量文化例外概念？

有的，來自於「服務貿易特定承諾表」中的實質承諾內容。在鄭麗君委員對龍應台部長的質詢中，龍部長說「整個服貿裡頭它就是一個文化例外」、「我們對於大陸在文化上的開放程度，跟我們所簽的WTO是完全例外的處理。」其意指即此。

這可以從兩個方向來了解：

一、台灣對WTO的承諾比對大陸的承諾多：

例如在台灣對WTO的承諾中，電視及廣播廣告業、出版業、新聞機構服務業都是無限制，廣播及電視服務業在限制自製節目比例下開放，但這四項對大陸卻是完全沒有開放。

二、台灣對大陸的承諾比大陸對台灣的承諾少：

在所有的印刷及其輔助服務業中，大陸投資者只能投資臺灣現有事業，總持股比例不超過50%，但台灣投資者可在大陸新設合資、合作企業，包裝裝潢印刷業可獨資；又如演出場所經營業別中，大陸投資者在台可以合資、合夥形式設立劇場、音樂廳，但須總持股比例不超過50%，不具控制力，但台灣投資者可在大陸設立由台方控股或占主導地位的合資、合作音樂廳與劇場。。」

由此可知，在海峽兩岸服務貿易協議的實質承諾內容中，與文化相關的業別我方開放程度確實較低，龍部長將此解釋為以文化例外作為動機的談判結果，是可以接受的。

● 不過，相較於台紐自由貿易協定，海峽兩岸服務貿易協議的文化例外落實是否足夠？

若相較於台紐自由貿易協定，那麼海峽兩岸服務貿易協議中的文化例外安排是不夠的，主要就是來自於鄭麗君委員提出的兩條條文：

一、台紐自由貿易協定第二十四章「一般例外」第一條第三項：

「就本協定而言，在上開措施於締約雙方間就同類情形並未構成專斷或無理的歧視，亦未造成貨品及服務貿易及投資的隱藏性限制之前提下，本協定不禁止締約一方採行或執行必要的措施，保護本國歷史性或具考古價值之文物地理，或支持對締約方具重要價值之創意藝術。

附註中並對「創意藝術」做了定義，包括：表演藝術－包含戲劇、舞蹈及音樂－，視覺藝術和手工藝、文學、電影電視、語言藝術、線上創作內容、原住民傳統文化和當代文化傳達、數位互動影像和混合藝術，包含使用新科技跨越藝術的抽象分類。創意藝術之範圍包含對藝術之表達、演奏及詮釋之活動，以及對這些藝術形式及活動之相關研究與技術發展。

二、同章第六條「懷唐伊條約（Treaty of Waitangi）」第一項：

「如措施並非專斷或不合理歧視或未對他方構成隱藏性貿易障礙，本協定不禁止紐西蘭採取其認為必要之措施，對本協定事項給予毛利族較優惠待遇，包括履行其於懷唐伊條約下之義務。」

這兩條非常明確的賦予締約方（對於原住民方面，則只有紐方）相較於一般貨品或服務更大的權限與空間去保護本國的藝術、文化與原住民事務，對文化例外的落實至關重要。可是不但在台紐自由貿易協定中，我方沒有爭取到對我國原住民的保護條款，在海峽兩岸服務貿易協議中對於藝術文化與原住民事務更是毫無規範，這表示除了「服務貿易特定承諾表」中現已簽定的限制之外，政府無法再針對我國的藝術、文化與原住民事務可能面臨的競爭劣勢做進一步的保護。

憶及先前媒體所言：「有關兩岸服貿條例中納入印刷業，龍應台曾坦承，是到最後一刻才被告知。」若此言為真，則文化部的失職與整個政府對文化產業的漠視，以致在自由貿易浪潮下，文化產業成為談判桌上被忽視的籌碼，不令人意外，但令人悲傷。